清代的官方史料中经常有“地方大员”这个说法，至于哪些人才算是地方大员呢？这个也是有明确规定的，即总督、巡抚、布政使、按察使这四个官职。

关于督抚、布政使御史之前写过很多，这里不再细表，重点还是讲一讲按察使。为何要讲按察使呢，这是由于有些读者朋友对这个职务还存有一定的误区，主要是在职掌方面。

按察使的沿革

按察使这个官职是沿袭明代的，但按察使这个名字在历史上很早就有，起初叫巡察使。唐睿宗时改巡察使为按察使，宋仁宗时又将转运使改为按察使。不过唐、宋时期的按察使主要职责还是巡察地方，可以理解为中央派出的钦差大臣。

按察使主管刑狱之制源于辽代，当时辽圣宗向全国各路派出特使，以稽查各地的刑狱，所以从这以后，按察使的称呼发生了变化，加上了“提刑”二字，简称“臬司”。

朱元璋建国后，在地方设立三司，承宣布政使司分管民政、提刑按察使司分管刑名、都指挥使司分管军政。这三司是平行的没有隶属关系，所以都是地方的最高长官。

朱元璋的这个制度设计后来证明是很不靠谱的，三司都是一把手，容易出现互相推诿、扯皮的情况，所以明中期以后，才逐渐出现了巡抚、总督，以节制一省或数省军政、民政。但需要说明的是，明代中晚期，三司仍然是地方最高行政机构，督抚不算地方官。

清代按察司的职掌情况

清入关承袭明制，在地方设立三司，但清初时期地方的行政组织机构仍然与明代十分类似，朝廷并没有从法律层面规定，布政使和按察使是督抚的属吏，仍为地方长官。

顺治初年，各省除了直隶以外，皆设按察使，但也有一些特别的情况。其中山西巡道兼任河南按察使；通永、天津两巡道兼山东按察使；霸昌、井陉二巡道兼山西按察使。可以看出，这一时期按察使的设置并不规范。

康熙时期，全国各省的按察使设置情况也有一些变动，直到雍正二年才形成定制，全国十八个省份，设专职按察使，不再以巡道兼按察使衔。

清代按察使秩正三品，位于各省布政使之后，合称“两司”。按照清代官制，按察使例由各省运使、道员升任，如果升迁例升通政司副使、大理寺少卿以及各省布政使。

关于职掌情况，《清史稿·职官志》中说得很明白，按察使职掌有四，分别为：

1、办理刑名案件，勘核词状，管理囚犯；凡较重大之案件，则须会议布政使办理，并报于部院；每年秋审，则充主稿官；

2、管理该省之驿传事务；

3、凡遇大计之年考核外官，由按察使充任考察官；

4、凡遇乡试之年，由按察使充任监试官。

从以上四点来看，各省的按察使主要管理的还是刑狱和驿传这两大事务，至于乡试、大计时充任监试官和考察官，只是临时的差事。

按察使分管一省的驿传事务是最容易被人忽视的，如果和现在进行对比，按察使就类似于省政法委书记兼交通厅厅长。和刑狱相比，清代的驿传也是很重要的一项行政事务。

清代的驿站系统十分发达，朝廷与地方的公文往来，以及官员上任、出差等都离不开驿站，尤其是在用兵时期，还要临时修建一些驿站。清代全国共有几千个驿站，所花费的人力、物力十分巨大。每个省的驿站很多，以知县、知府这些地方官来协调显然很难，所以按察使分管驿传事务，可以进行全局协调。

按察使与督抚的关系

说布政使、按察使是督抚的下级，这话大致不虚，但这是乾隆以后的事情了，具体是指乾隆十三年以后。因为这一年，全国的督抚制度得以完善，确定了全国八督十五抚的定制。

此前，督抚与两司的关系尚不明确。明代时两司作为一省之长，每隔三年，布政使、按察使要“率其府州正官，朝觐京师，以听察典”。

清初时期，这个制度还是被沿袭下来的。康熙年间废除此制，两司不再入京朝觐，所以也就没有了直达皇帝之权了，康熙帝废除两司朝觐之制，确实标志着其作为一方之长的地位的丧失。但这仅仅是形式上面的，并没有从法律层面形成制度。

乾隆十三年，随着督抚制度的确立，乾隆皇帝在上谕中规定：外官官制“首列督抚，次列布按”，地方由督抚“总制百官，布、按二司皆其属吏”。这就从制度上分清了督抚与布按的隶属关系。